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【中银律师】赵莉:PE监管权划归证监会的行业新趋势
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  近日,中央编办一则《关于私募股权基金管理职责分工的通知》,有效地改变了PE长久以来多头监管的局面,争夺不休的PE监管机构终于尘埃落定。该《通知》明确,证监会负责私募股权基金的监督管理,实行适度监管,保护投资者权益;国家发展改革委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施,会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范;两部门要建立协调配合机制,实现信息共享。笔者认为本次PE行业的顶层设计符合行业发展趋势,有利于PE行业的健康有序发展,PE必将乘风破浪、走出严冬。

  1、PE监管博弈局面已终结

  证监会与发改委对PE监管权的争夺由来已久。历数这场漫长的争权之战大致经历了如下几个阶段。

  第一阶段:PE备案之争。发改委原本只负责官办PE的行政审批,然而,2009年,发改委向国务院递交《股权投资基金管理办法》时,却因证监会提出异议而搁浅。发改委转而将自己原本就有PE备案制度化,于2011年1月出台《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》,发布了PE的强制备案制度。

  第二阶段:新基金法之争。 在新的《证券投资基金法》立法过程中,证监会和发改委对于是否将PE纳入新基金法监管范围产生了很大分歧,新基金法中“PE入法”部分,一读、二读顺利通过,但到年底的“三读”时,这一部分却去掉了。几经博弈,PE纳入新基金法监管的尝试落空;自今年6月1日起,新基金法正式实施至今已将近一个月,尽管PE机构并未能够进入新基金法的监管范围,但留下了诸多立法空间,证监会可通过配套立法形式介入PE监管。近期,证监会就先后发布了多个和PE机构相关的政策,施加其对PE的影响力。

  第三阶段:PE能否公募之争。新基金法并未厘清证监会和发改委在PE监管上的权限反而令发改委和证监会两部委就PE能否从事公募给出了完全相反的态度。今年2月,证监会发布《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》明确符合规定的PE投资机构可以开展公开募集证券投资基金管理业务;但发改委于3月26日发出的《关于进一步做好股权投资企业备案管理工作的通知(发改办财金[2013]694号)》(以下简称“694号文”)却明确表明:发现股权投资企业和股权投资管理企业参与发起或管理公募或私募证券投资基金、投资金融衍生品、发放贷款等违规行为的,要通知其限期整改。两个监管机构的冲突规定导致PE机构在开展公募基金业务方面左右为难。

  第四阶段:PE监管人员之争。推动PE/VC备案制的原发改委财政金融司金融处处长刘健钧于今年5月调入证监会基金部,刘健钧可以说是发改委监管PE的领头羊,也是我国最了解PE行业的政府官员之一。在业内人士看来,刘健钧的这一人事变动,虽然显示出了证监会对PE监管权志在必得的决心,但事实上对发改委和证监会双方的紧张关系在某种程度上起到一定的润滑作用。

  本次中编办发布的《通知》明确了PE监管机构为证监会且详细规定了发改委的具体职能,对混乱的PE监管局面做出了及时且合理的管理体制调整,终结了PE监管的博弈局面,同时表明了国家顶层对PE行业的重视和改革PE监管机构的决心。

  2、PE监管思路已从多头监管变更为单一监管

  虽然我国日益重视对PE的规范管理,但PE 行业的多头监管问题依然存在。根据对我国VC/PE市场监管环境的调查显示,我国对于股权投资的监管主要由国家发改委、商务部、证监会、银监会、保监会等单位和部门负责。股权投资基金及管理企业在国家发改委或地方政府管理部门注册,并接受其监督;其他部门主要负责对PE 在募集或者投资过程中可能涉及的相关内容进行监督。

  我国PE行业存在多头监管问题表现在以下几个方面:第一,发改委“2864 号文”的监管范围是在中国境内设立的从事非公开交易企业股权投资业务的股权投资企业,而在中国境内从事股权投资业务但是在境外注册的美元基金,不在发改委“2864 号文”的监管范围中,而是受商务部及外管局监管,由此可见,对于目前市场上同时管理双币种基金的机构存在多头监管的问题。第二,具有国资背景的股权投资企业若在中国境内设立股权投资企业,同样是受到国家发改委和国资委的多头监管。第三,券商直投所设立的股权投资基金,如已在发改委备案的中金佳泰(天津)股权投资基金合伙企业(有限合伙),在受证监会监管的同时也是在发改委的管辖范围内。

  笔者认为本次PE监管权划归证监会是对PE行业的多头监管体系的一次梳理,可见,我国PE监管的思路已由多头监管转变为单一监管。

  3、非法集资等PE“乱象”将得到有效规范

  业内人士均认可证监会相对发改委有一定的执法权和稽查力量,笔者认为在成为PE监管机构之后,证监会应该会更加关注那些假借PE之名、实则非法集资的乱象。虽然证监会的执法权主要是涉及到证券市场的交易,但是可以与公安机关合作打击非法集资。

  虽然“以PE名义诈骗”与真正的PE完全是两码事,但目前这类诈骗案例不胜枚举,而此前对于这类案件,绝大部分是跨地域的,地方在处理时需要跨部门、跨区域,协调起来的难度非常大。目前PE监管机构已经明确,证监会有义务做好事前的投资者教育工作,对PE管理的从业人员提出一定的门槛要求,同时配合公安部门加大打击力度,相信非法集资等PE“乱象”将得到有效规范。

  4、PE监管权划归证监会符合行业发展趋势及PE机构需求

  事实上,由于证监会对企业IPO掌握着生杀大权,PE机构更倾向于选择证监会成为其监管机构,因为PE机构投资企业上市退出是最主要也是回报最高的投资盈利方式。之前PE机构主动去发改委备案,最大的动力是希望获得全国社保基金的投资。因为2008年国务院批准,全国社保基金可以投资经发改委批准的产业基金和在发改委备案的市场化PE基金。那么,当证监会手掌IPO生死大权和全牌照在手时,对PE机构则更具诱惑。因为所有PE机构都期盼所投资的企业能够IPO,而真正能拿到社保基金投资的机构却寥寥无几。

  全国人大常委会财经委副主任委员吴晓灵也曾呼吁“金融事务应统一由金融监管机构来监管。如果将来明确由发改委来管理VC和PE,发改委从上到下要建一套系统,这是对监管资源的一种浪费。发改委的改革方向应是更多地来搞好宏观,而减少对小事情的干预。”正如吴晓灵所说,发改委应该更多的关注国家经济的宏观方面,对于微观的行业监管应该由相关的具体部门来负责。本次PE管理职责分工明确且符合各政府部门本身所承担的管理职能。发改委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施,并会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范,一方面可以对证监会起到一种监督作用,以防止证监会权利垄断,另一方又可以建立与证监会的信息共享机制,实现合作管理。

  “本文作者赵莉,为ChinaVenture投资中国网特约撰稿人,现任北京市中银律师事务所合伙人,私募股权投资基金(PE)律师网创始人。ChinaVenture 特约评论属原创内容,代表个人观点,授权于ChinaVenture使用;如需转载请保留原意并注明来源:ChinaVenture投资中国网,请尊重原创!”赵莉个人邮箱:sherry0377@yahoo.com.cn

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